La Hora de la Implementación (el "como" por sobre el "que") La Segunda 16.11.2011

Link en la segunda.

La Hora de la Implementación (el “como” por sobre el “que”)

El gobierno de Sebastián Piñera ha intentado desde sus inicios la concreción de ciertos resultados públicos, para lo cual ha impuesto un sentido de urgencia que trasunte la administración pública para efectos de hacer más eficiente y eficaz el ciclo de las políticas públicas, como también mejorar los sistemas de provisión de bienes públicos y preferentes.

Ahora bien, no cabe duda que los problemas públicos que enfrentan los gobiernos son cada día más complejos y por ende requieren de soluciones (productos y servicios) que exigen insumos cuyo origen es mucho más horizontal e intersectorial que en el pasado. Políticas como el ingreso ético familiar, el posnatal y la reforma educacional son buenos ejemplos de esta realidad.

Lamentablemente existe una tendencia entre los políticos y expertos en conceptualizar el ciclo de la política pública como un proceso lineal y secuencial formado por etapas claras y distintas. Ahora bien, la realidad nos muestra que las políticas públicas no se encuadran exactamente dentro de esta clasificación, y son más bien un proceso iterativo, “poco claro” y sin reales divisiones, vale decir, se trata de un proceso caracterizado por un flujo constante de toma de decisiones, asimetrías de información, costos de transacción , instancias de veto, y negociaciones de poder.

Asimismo, debe tenerse presente que los políticos, legisladores y muchos expertos tienden a darle más importancia al diseño y evaluación de las políticas públicas (el “que”) que a su implementación (el “como”). Contrario a lo que pasa en el sector privado, las personas más calificadas en el sector público por lo general prefieren estar en el diseño o la evaluación de las políticas públicas que ser parte del engorroso proceso de su implementación.

En este sentido, si el gobierno desea realmente lograr los resultados que se ha propuesto, debe tener presente esta realidad y poner toda su energía en lo que le queda de gobierno para mejorar la gestión e implementación de sus políticas lo que en definitiva implica abocarse más al rigor del “como” que al glamour del “que”.

Si no se cambia el enfoque hacia mejorar efectivamente la capacidad operacional del gobierno central y su coordinación intersectorial con los diversos servicios públicos y los gobiernos regionales y locales, los resultados esperados por el gobierno no se van a cumplir, ya que el mismo sucumbirá en la complejidad de la acción conjunta que implica la implementación de políticas públicas.

Bello Encapuchado

Señor Director:

En su columna publicada el pasado jueves, Cristián Warnken hace un ejercicio justificado pero arbitrario al recurrir a argumentos infundados. Nos recuerda algo que la mayoría de lo chilenos compartimos (la importante misión que la Universidad de Chile (UCH) posee para nuestra República), pero acusa infundadamente al Presidente Sebastián Piñera de ningunear y abandonar a la UCH, por no mostrar hacia la misma un “genuino afecto y compromiso”, ya que los recursos propuestos por el gobierno en el presupuesto para el próximo ciclo fiscal no estarían a la altura de la institución.

No comparto para nada las aseveraciones que Warken le imputa al Sebastián Piñera, toda vez que en la actualidad la UCH es la institución universitaria que recibe mayores ingresos fiscales, sin necesariamente albergar a los estudiantes más vulnerables del país que constituyen la esencia del movimiento estudiantil.

Infiero por tanto que Cristián habla sin tener en cuenta que la UCH sí recibe un trato privilegiado con respecto a las otras 15 instituciones universitarias estatales y cobija a la alumnos que reciben la mejor educación en Chile. Según datos del Ministerio de Educación, durante 2010 la Universidad de Chile obtuvo por parte del Estado 35 mil millones de pesos (sumando AFD, AFI, becas, fondos de retiro y fondos concursables), cifra que alcanza casi el 40% de los gastos operacionales de la institución. De esta forma, la Universidad de Chile triplica los recursos percibidos por la USACH, que es la segunda universidad que más dineros fiscales recibe. Asimismo, en su columna Warnken omite, entre otras cosas, que el gobierno tiene contemplado crear un Fondo de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, que inyectará de forma inédita un total de US$ 77 millones en un plazo de cinco años.

En ese sentido, me parece antojadizo acusar al Presidente Piñera de estar cometiendo un “crimen de Estado” por no entregar más recursos a la Universidad de Chile, cuando los datos demuestran todo lo contrario.

Todos reconocemos el hecho que la UCH ha sido cuna de grandes líderes y es un factor clave en el desarrollo de nuestro País. Sin embargo, el gobierno de forma adecuada está ahora focalizando sus políticas en los estudiantes que no provienen de las élites. Más allá de los montos de dinero involucrados, lo fundamental de la propuesta del Gobierno en materia de educación, es su objetivo de avanzar hacia mejores estándares de calidad, teniendo presente en todo momento que la educación es –en todos sus niveles, y especialmente la que se entrega en los primeras etapas- el gran instrumento para lograr la igualdad de oportunidades que exige a gritos la sociedad chilena.

En definitiva, lo que el Gobierno (y por ende el Presidente Piñera) busca es que en las próximas décadas el nuevo acervo económico, social y cultural de Chile (los nuevos Parra, Maturana, Varela y Góngora) no provenga exclusiva y principalmente de la elite chilena que cobija la UCH, sino también de diversos rincones del país donde encontramos Universidades regionales, privadas, Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales.

Rafael Pastor Besoain
Profesor Escuela de Gobierno y Gestión Pública
Universidad de Chile

Ingreso Ético Familiar

Señor Director:

A propósito de la firma del proyecto de ley sobre el Ingreso Ético Familiar (IEF), me parece necesario traer a colación el concepto de coproducción en la generación del impacto de eliminar la pobreza extrema.

Es sabido que en la implementación de políticas sociales y en los sistemas de producción de bienes preferentes, los usuarios adquieren principalmente productos y servicios del Estado mediante ciertos intercambios sociales y no económicos. En este sentido, el usuario recibe algunas prestaciones estatales en la medida que ejecute determinadas conductas positivas o negativas, lo que implica en definitiva que la labor del usuario condiciona la producción del bien preferente de forma muy relevante. Sin la colaboración del usuario no será posible eliminar las incapacidades de la pobreza extrema.

Las transferencias directas que van a recibir las familias usuarias del IEF son un claro ejemplo de lo que venimos mencionando. Las mismas quedarían condicionadas al hecho de que sus hijos se mantengan en el sistema escolar y que utilicen periódicamente el sistema de salud, o que el dueño de casa desempleado se capacite mientras dure su cesantía y que realmente busque trabajo durante dicho periodo. Lo anterior nos permite concluir que si las divisiones, los departamentos o servicios que implementan las políticas sociales desean lograr sus resultados intermedios (productos y servicios de buena calidad) y finales (impactos), deben reconocer el hecho de que sin la adecuada contribución (coproducción) de sus usuarios lo anterior no será posible.

En consecuencia, el éxito o fracaso del IEF va estar muy ligado a la forma en que se optimice los procesos para obtener esta contribución o coproducción, y en los incentivos que se utilicen para gatillar la misma; es decir, la implementación de esta política va a requerir una gestión pública de mucha calidad a nivel intermedio y en la base operacional del Estado, como asimismo de mucha coordinación intersectorial que permita generar colaboración real y efectiva entre distintos ministerios, y entre el gobierno central y los gobiernos locales.

Desgraciadamente, lo anterior es lo que menos tiene el Estado chileno, por lo que espero que el Gobierno no olvide que el éxito del IEF va a depender mucho más de las relaciones que sustente la burocracia de ventanilla con los usuarios de esta política, que de la actitud prospectiva de los diseñadores de la misma.

Rafael Pastor Besoain

La Paradoja de Elegir en Democracia

En su libro La Paradoja de Elegir Porque Menos es Más (The Paradox of Choice Why Less is More), Barry Schwartz pone en tela de juicio uno de los pilares argumentativos fundamentales de la teoría económica. La proposición criticada es muy simple y lógica: mientras más alternativas de elección existan en el mercado mayor será el bienestar individual del agente económico ya que su toma de decisión siempre será más óptima. Es decir mientras más posibilidades hayan de elegir, mayor será el bienestar y satisfacción de los agentes económicos. Habría entonces según la teoría económica un relación directa entre el aumento cuantitativo de las posibilidades de elegir de las personas y su calidad de vida.

Ahora bien, Schwartz concluye que esta proposición no se confirma cuando se supera un cierto umbral donde las alternativas de elección aumentan considerablemente. La paradoja de elegir nos muestra que en muchos casos cuando las alternativas de elección se expanden lo que en definitiva se genera es más bien insatisfacción (infelicidad) en los individuos, quienes enfrentados a una toma de decisión con demasiadas opciones de solución tienden a caer presos de un desencantado y depresivo inmovilismo o parálisis que afecta la administración de su libertad de elegir e incentiva el abandono de la supuesta proactividad virtuosa que la amplitud de elección cobija.

Por otro lado, es sabido que las democracias más consolidadas poseen diseños institucionales que buscan justamente la consolidación de gobiernos de coalición, puesto que los mismos ofrecen mayor estabilidad a los sistemas políticos y permiten que los mismos formulen políticas públicas más coherentes y adaptables en el tiempo. Sin perjuicio de lo anterior, estos arreglos institucionales tienden a limitar la oferta política a básicamente dos coaliciones, lo que naturalmente implica un número muy bajo de alternativas de elección para los ciudadanos. Esta opción también ha contribuido a restarle prestigio y legitimidad a la política, ya que la ciudadanía siente que no hay suficiente competencia en la oferta electoral y los partidos se encuentran divorciados de los problemas reales de la gente. Esto también ha contribuido a la merma constante y permanente de la participación ciudadana en elecciones periódicas.

En este sentido, si contrastamos la paradoja de elegir de Schwartz con elecciones políticas de democracias avanzadas, podemos verificar que su proposición no se confirma del todo, ya que el menor número de alternativas de elección democrática no estaría generando una mayor participación electoral de la ciudadana sino que todo lo contrario. A menor oferta política nos encontramos con más inmovilismo y mayor desafección política, como también con un creciente malestar ciudadano.
Queda entonces el reto de contestar la pregunta que nos arroja la paradoja de elegir en la campo de la política: ¿Cual es la cantidad adecuada de alternativas de elección que debe primar en el sistema político para generar mayor bienestar?

La respuesta no parece ser para nada evidente.

Me hago cargo de la argumentación de Carolina Tohá

De acuerdo a lo planteado por Carolina Tohá en su artículo El Lucro sí importa, la existencia del lucro en la provisión de bienes educacionales incide negativamente en su dimensión de calidad y equidad.

Discrepo de esta postura puesto que descarta por completo que la competencia (impulsada por el lucro) puede ser un mecanismo muy efectivo de control de la gestión de los servicios o bienes educacionales. La postura de Tohá desprecia profundamente la libertad de las personas y su capacidad para autodeterminar su futuro mediante la discrecionalidad. En efecto, existe evidencia conclusiva en la literatura económica (J. LeGrand) y en la de filosofía política (A. Sen) en el sentido de confirmar que la libertad de elección de los usuarios de sistemas públicos de provisión de bienes preferentes (como el de educación) puede ser un mecanismo muy eficaz para asegurar tanto la equidad como la eficiencia.

Es más, la libertad de elección ha sido considerada como algo intrínsecamente deseable por gobiernos de centro izquierda como el de Tony Blair. En el Reino Unido se optó por la libertad de elección de los usuarios como mecanismo de control porque la misma promueve tanto la equidad mediante el aumento de oportunidades para los más vulnerables, como también genera incentivos correctivos para los proveedores de servicios educacionales, quienes en definitiva optan por ofrecer servicios de mejor calidad y con mayor capacidad de respuesta, para efectos de evitar que sus usuarios o clientes emigren a otros establecimientos educacionales y dejar de recibir insumos financieros como consecuencia de dicha emigración. En este sentido, en el Reino Unido se optó por restringir la discrecionalidad de los proveedores de la educación más no de sus usuarios.

Obviamente que el mercado de la educación tiene su propia especificidad y posee asimetrías de información que generan fallas. Sin embargo, cobra importancia reconocer que solamente garantizaremos la calidad de educación en la medida que junto con el lucro, la competencia y la libertad de elección, seamos capaces de asegurar que los más desposeídos puedan en definitiva acceder a información fidedigna para efectos de sustentar adecuadamente sus elecciones dentro de un contexto de competencia real donde el espacio para la segmentación arbitraria en la educación por el lado de la oferta se encuentre reducida al máximo.

Nadie puede desconocer que todos las propuestas que ha ofrecido el gobierno buscan asegurar la calidad de la educación y la equidad en su acceso, como asimismo aminorar las fallas del mercado de la educación. Por lo que aceptar el lucro y recurrir a la competencia y la libertad de elegir de los ciudadanos no implica para nada renunciar a una educación mejor, sino que todo lo contrario.

Rafael Pastor Besoain

Una Solución más que un problema

En su influyente trabajo seminal Agendas, Alternativas y Políticas Públicas, el académico John Kingdon concluye que en el mundo público son mayoritariamente las soluciones las que buscan a los problemas y no al revés, como comúnmente se suele creer desde una perspectiva de formulación o diseño de políticas públicas más racionalista.

Lo anterior se confirma principalmente por el hecho que estas soluciones no son generadas desde un inicio para resolver necesariamente un problema determinado, sino que más bien flotan bajo el alero de las comunidades de especialistas (actores ocultos) en búsqueda de problemas y son entendidas mejor como procesos muy similares a los de selección natural biológicos. Es decir, todos ellas flotan competitivamente y se encuentran constantemente siendo combinadas y rearticuladas, como nuevas versiones alternativas a problemas que de un momento a otro ganan espacio en la agenda.

En definitiva, las decisores de política pública son tomadas en base a las alternativas de solución previamente existentes que son colocados en la agenda como consecuencia de una crisis o evento político (como un cambio de gabinete), para hacerse cargo de una situación factual que efectivamente ha sido identificada y explícitamente enunciada como un problema público que requiere ser solucionado.

En este sentido, al nuevo Ministro de Educación Felipe Bulnes se le viene encima la compleja labor de negociar que la solución elegida por el gobierno (Gran Acuerdo para la Educación - GANE) logre en definitiva ser enganchada con éxito con el problema publico de la educación superior.

Ahora bien esta posibilidad parece baja si el gobierno no toma una postura clara respecto al tema del lucro. El Ministro Bulnes debe salir a promover el GANE a la ciudadanía, al sistema político y a los grupos de interés, con mucha fuerza y convicción. Debe representar con claridad que el lucro es un medio legítimo para incentivar los emprendimientos educacionales superiores, como asimismo que la competencia que ella genera puede servir como un mecanismo efectivo de control de gestión no solamente para la fría burocracia del gobierno central, sino que principalmente para cada ciudadano que desde su atenta e interesada libertad de elección castigará a las universidades mediocres.

Lo anterior debe ir obviamente acompañado con la promesa que incluye el GANE de crear y desarrollar una Superintendencia de Educación Superior realmente empoderada y autónoma desde el punto de vista financiero y administrativo, que sea capaz de darle más transparencia al sistema de educación superior y corrija sus asimetrías de información y las arbitrariedades existentes en el acceso al financiamiento de las carreras.

Sin esta actitud creo que Bulnes simplemente se verá obligado a extraer por completo la palabra lucro del GANE, lo que en definitiva implicaría una derrota importante para el gobierno.

¿Public Choice?

MARIA de los Angeles Fernández y Eugenio Rivera, en una columna titulada "Un gobierno disociado", argumentan que en el gobierno existe una disociación entre sus políticas públicas (PP, buenas) y la política (mala), como asimismo, que dicho desacople estaría basado en una adhesión profunda del gobierno a la teoría de la elección social o pública.

No cabe duda que todos los gobiernos deben lidiar con el hecho de que el ciclo de las PP por lo general trasciende largamente el ciclo electoral, lo que genera incentivos perversos que se traducen en la materialización de PP que están muchas veces orientadas más al aseguramiento del apoyo electoral que a la concreción real de lo que la ciudadanía valora colectivamente en un determinado momento.

En efecto, esa realidad resulta ser una de las mayores aprensiones de la teoría de la elección pública o public choice, la cual desconfía de la administración pública para efectivamente proveer o implementar los mandatos que le exige el sistema político (los principales: ciudadanía y sus representantes), y más aun, recomienda una serie de mecanismos de control para disminuir el desvío y la demora burocrática (el agente: la administración pública). En definitiva, se aboga por una intervención mínima del Estado, porque se desconfía de la capacidad transformadora de las PP.

Sin perjuicio de ello, es curioso que se acuse a este gobierno de estar guiado por esta teoría, cuando lo que más confirma su actuar es justamente lo contrario y lo que estuvo ausente en los gobiernos de la Concertación, es decir, una gestión pública eficiente y efectiva. Basta recordar los resultados de varios casos de nefasta gestión pública en los años de la Concertación: Transantiago, Chiledeportes, MOP-Gate, o el jarrón chino de la Corfo, por mencionar algunos ejemplos.

En los gobiernos de la Concertación fuimos testigos de cómo la política y el diseño de las PP lograron imponerse y lo que reinó fue el descuido de la implementación de las mismas y una escuálida cultura de responsabilización (accountability), lo que, a su vez, trajo altos costos financieros y rendimientos decrecientes en lo que a impactos se refiere.

El gobierno actual, en cambio, está en una constante búsqueda para lograr la entrega de impactos que no son por ningún motivo ideológicamente neutros, y más bien son políticamente estratégicos, porque representan lo que una nueva mayoría considera valioso. Estamos viviendo justamente la reivindicación cotidiana de lo más importante: una gestión pública orientada a los resultados.

Políticas como el nuevo Ministerio de Desarrollo Social, el posnatal, la eliminación del 7% de los jubilados, la reforma educacional y el ingreso ético familiar son ejemplos de PP que no parecen estar inspiradas en la teoría de la elección pública, y son más bien signos de confianza en la capacidad transformadora del Estado que la Concertación no tuvo siempre en el pasado.

Los argumentos de Fernández y Rivera no se sostienen, ya que este gobierno claramente no desprecia a la política ni tampoco a la función pública, todo lo contrario.

Transparencia no es sinónimo de valor público

Si bien estoy de acuerdo con lo señalado por el Presidente Consejo para la Transparencia en su artículo de opinión publicado por su Diario el 16 de abril de 2011, quisiera sin embargo hacer algunos alcances al mismo.

Primero, la transparencia no es un fin en sí mismo, sino un medio para facilitar la generación de más y mejor valor público. Es decir, transparencia a secas no implica valor público para nada.

Segundo, la transparencia sirve también como medio para asegurar que el ciclo de las políticas públicas y los sistemas de provisión de bienes públicos y preferentes sean alimentados con datos relevantes, fiables y precisos, y además que los mismos sean respaldado por sistemas de información adecuados, y utilizados con buenas prácticas de gestión del conocimiento.

Tercero, la transparencia en sí misma no detiene la corrupción, sino que implica un medio para incentivar mejor control político (vertical y horizontal), financiero y social sobre la función pública. De alguna forma es un subsidio para generar soluciones respecto al complejo problema de acción colectiva que implica controlar a los gobiernos de turno y a la burocracia.

Cuarto, el impacto generado por las políticas de transparencia debe ser medido, ya que la misma no es gratis. Implementar los esfuerzos para asegurar más transparencia pasiva son caros, y por ende resulta clave que la DIPRES u otro ente evaluador independiente, demuestre que los esfuerzos del Consejo para la Transparencia han sido efectivos para disminuir la corrupción y hacer más eficientes y efectivos a nuestro gobierno central, a los gobiernos locales y a las empresas públicas.

Quinto, considero que el foco debiese estar mucho más orientado a satisfacer los resultados en materia de transparencia activa con una política pública real de datos abiertos, antes que a meramente fiscalizar los insumos legalistas que demanda la transparencia pasiva. En la medida que tengamos más datos abiertos, las políticas de transparencia no solo contribuirán al respeto y cumplimiento del derecho ciudadano al acceso a la información, sino también a la generación de mejores políticas públicas sectoriales a un costo mucho más bajo.

Rafael Pastor

Problemas Transcientíficos

En su columna de ayer, Ernesto Tironi señala que el conocimiento técnico-científico ha perdido autoridad para hacerse cargo de los retorcidos problemas públicos como consecuencia de lo ocurrido en Fukushima.

Sin embargo, Giadomenico Majone en su libro Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de Políticas, señala que los problemas públicos poseen más bien una naturaleza “transcientífica”, lo que implica que son cuestiones que pueden enunciarse científicamente, pero no resolverse por la misma vía.

Lo anterior sucede puesto que la ciencia se hace cargo solamente del pasado generando analíticamente diagnósticos (descripciones) sobre aquello que es verdadero o falso, más no sobre aquello que tienen compromiso con la acción. Por otro lado, la retórica dialéctica (el lenguaje político) busca hacerse cargo del futuro ideológicamente por medio de diseños argumentativos fundados convencionalmente que apuntan a cambiar el futuro con impactos reales que no pueden ser axiológicamente neutros.

La definición de los problemas públicos como “transcientíficos” fue utilizada por Majone para destacar lo importante que son las palabras y los argumentos en la formulación de políticas públicas, como asimismo para concluir que los criterios científicos de la verdad chocan generalmente con las normas legales de las evidencias y con las nociones políticas de lo que constituye una base suficiente para la acción. También es relevante esta nomenclatura ya que nos refuerza la noción de que las ideas que comienzan a configurarse como soluciones a los problemas sociales están más allá del lenguaje estrictamente técnico.

En consecuancia, cobra sentido concluir que la ciencia siempre ha sido y seguirá siendo solamente un generador de insumos para fundamentar argumentos que nunca serán verdaderos o falsos sino que más bien buenos o malos según el criterio de aceptación que prima mayoritariamente en cada momento histórico.

Rafael Pastor Besoain

Profesor Escuela de Gobierno y Gestión Pública

Universidad de Chile

Economía del Aborto

No sólo hay que recurrir a argumentos éticos para oponerse al aborto. Existen muy buenos argumentos económicos para hacerlo también.

Vivimos en una sociedad con una tasa de natalidad muy baja y con ciudadanos con una expectativa de vida muy larga. Las anteriores circunstancias demográficas sin duda tendrán un impacto muy importante sobre la capacidad de nuestra economía para crecer en los próximos cincuenta años, y más específicamente sobre nuestra productividad total de factores (PTF).

En este sentido, parece razonable señalar que legalizar el aborto podría a la larga transformarse en un incentivo perverso para el rendimiento de nuestra economía en el futuro, ya que el mismo se constituiría en otro factor determinante del decrecimiento demográfico de nuestro país.

Lenguaje y Reforma Educacional

A propósito del aumento de horas de lenguaje a ser impartidas en los colegios debido a la reforma educacional, parece sensato recordarle al gobierno que a los alumnos se les debe enseñar no solamente que el lenguaje es un medio para transmitir información siguiendo ciertas reglas, sino que más importante aún, es algo exclusivamente humano (ontología) que crea realidades y permite la coordinación.

En efecto, el lenguaje es también acción y mediante el mismo los seres humanos creamos y coordinamos el futuro mediante el uso de los actos del habla: declaraciones, juicios, peticiones y promesas.

En este sentido, si queremos formar ciudadanos que no solamente tengan capacidad analítica (capaces de generar descripciones del mundo que son verdaderas o falsas), sino que además sean generadores de valor público y privado (emprendedores sociales, políticos, culturales o empresariales), resulta clave aplicar cursos y metodologías pedagógicas que incorporen profundamente esta segunda e importantísima dimensión del lenguaje. Sin una educación comprometida con el lado más humano del lenguaje (la gramática de la acción), jamás mejoraremos la calidad de la educación en Chile y tampoco cumpliremos el anhelo de ser una nación desarrollada.

Delivery Unit Chileno - Publican este Posteo en el Diario Financiero de Hoy

El gobierno ha anunciado la creación de una unidad especial de cumplimiento (UEC) de los resultados o impactos prioritarios en la agenda política del gobierno, como también de su adecuada entrega e implementación.

Si bien considero que debe aplaudirse cualquier esfuerzo orientado a vincular los programas de gobierno con el mejoramiento de la efectividad y calidad de las políticas públicas (PP) y los sistemas de provisión de bienes públicos (BP), no es menos cierto que esta iniciativa también posee algunos riesgos que creo importante destacar.

La UEC no sólo estarán orientada a asegurar la efectividad de las PP sino que también a monitorear la calidad y eficiencia de los proceso que conforman los mismos. En este sentido, cabe destacar que la UEC influirá verticalmente en la forma en que se implementan las PP, lo que a la larga podría generar tensiones con las direcciones intermedias de los diferentes ministerios y divisiones sectoriales, que requieren justamente mayor discrecionalidad y capacidad para gerenciar sus misiones institucionales y mandatos políticos.

Así pues, la UEC dentro de su lógica de resultados y calidad, podría verse inclinada a controlar y limitar esta discrecionalidad, materializando en una suerte de micro-gerencia política que obstaculice las operaciones de los directivos públicos intermedios en la generación productos y servicios que contribuyan efectivamente a la consolidación de los impactos o resultados valiosos que la agenda del ejecutivo les encargue.

Es sabido que la autonomía gerencial es una condición elemental para una mejor entrega de BP, y un mecanismo esencial para la rendición de cuentas (accountability), por lo que creo que si bien la UEC puede a la larga transformarse en un medio eficaz para lograr resultados e impactos valiosos, resulta fundamental que el mismo no sólo se oriente hacia esa concreción sino que también a la promoción y consolidación de mayor discrecionalidad y capacidad gerencial a lo largo de la base operacional del gobierno central y de nuestros gobiernos locales.

Problemas "retorcidos" para una Administración inteligente

La gestión pública se caracteriza por su elevada complejidad. No creo que a estas alturas haya demasiadas dudas sobre esta afirmación. Dicha complejidad se debe a muchos factores pero hay uno de ellos que sobresale de los demás: la gestión pública se enfrenta a problemas "retorcidos" (wicked problems) y tiene por objeto dar una respuesta a los mismos. El artículo

Problemas "retorcidos" en la política pública del profesor Brian Head es sumamente interesante para entender el concepto y descubrir soluciones.Un problema "retorcido" es aquel que no puede definirse con claridad, carece de solución definitiva en términos de verdadero o falso, se afronta de una vez y no existe oportunidad de aprender por el método ensayo-error. Para su resolución no es suficiente con los tradicionales enfoques técnico-racionales basados en metodología, análisis y planificación. De hecho, no existe un único enfoque en abordarlos y, a menudo, los resultados son poco visibles o se presentan a largo plazo. Este es el tipo de problema al que suele enfrentarse la gestión pública y para ello tiene sus instrumentos. El propio profesor Head apuesta por profundizar en un cambio conductal sostenido a la hora de gestionar mediante la "colaboración" como una respuesta a la "complejidad social".En una línea que puede converger con esta aproximación se encuadra la idea de Administración inteligente . El filósofo José Antonio Marina ha estudiado el concepto de inteligencia en el ámbito de las organizaciones, llegando a dos conclusiones:

Que la inteligencia práctica es superior a la teórica: la gran creación de la inteligencia no es la ciencia, ni el arte, sino la ética, que es la culminación de la inteligencia práctica, la que aspira a solucionar los más complejos problemas "retorcidos". Es necesaria, por tanto, su incorporación a la gestión pública.

Que la inteligencia individual se da siempre en un entorno social, que la estimula o la deprime: de la interacción entre inteligencias emergen fenómenos nuevos, una inteligencia imprevisible, que es más o menos la suma de inteligencias personales.

Colaboración, dimensión ética y condiciones de trabajo con nivel afectivo. Tres recetas que bien pueden servir para una gestión pública de éxito, en la que los problemas "retorcidos" acaben siéndolo menos.

Problemas Torcidos (wicked issues)

Problemas que son resistentes a soluciones tradicionales.

No pueden ser tratados exitosamente con aproximaciones tradicionalmente lineales y analíticas.

Los problemas torcidos son difíciles de definir con claridad. Su naturaleza y extensión es muy subjetiva.

Los problemas torcidos poseen interdependencias y son por lo general multi-causales.

Intentos de solucionar problemas torcidos por lo general gatillan consecuencias inesperadas.

Los problemas torcidos son generalmente inestables.

Los problemas torcidos no poseen soluciones claras.

Los problemas torcidos son socialmente complejos.

La solución a los problemas torcidos jamás es de exclusiva responsabilidad de una sola organización pública y por ende requieren de colaboración intersectorial.

Para solucionar los problemas torcidos deben confirmarse cambios en el comportamiento de los ciudadanos.

Algunos problemas torcidos se caracterizan por generar el fracaso crónico de las políticas públicas que buscan soluciones a los mismos.

Ejemplos de problemas torcidos:

1. Obesidad
2. Cambio climático
3. Desventajas de pueblos originarios
4. Degradación de la tierra
5. Delincuencia

Transparencia Activa y Reconstrucción Nacional

El lunes pasado (19 de abril de 2010) se cumplió un año de la entrada en vigencia de Ley de Acceso a la Información Pública. Si bien este primer año ha estado marcado principalmente por un proceso de implementación de estándares legales de transparencia pasiva y la generación de valiosa jurisprudencia administrativa nueva, no parece exagerado señalar que el plan de reconstrucción nacional que anunció el poder ejecutivo nos otorga una gran oportunidad para perfeccionar cualitativamente la noción de transparencia activa que queremos para Chile.

Hasta ahora básicamente esta noción esta circunscrita a un listado taxativo establecido en la Ley 20.285 que determina de forma cuantitativa toda la información que debe ser publicada por la mayoría de los organismos estatales. También incorpora el principio de facilitación que obliga a excluir exigencias o requisitos que puedan obstruir o impedir el acceso a la información pública.

En este sentido, podemos argumentar que actualmente tenemos un estándar adecuado en Chile de transparencia activa desde un punto de vista cuantitativo. También poseemos un marco legal que da espacio para interpretaciones más exigentes en lo que dice relación con la transparencia activa desde un punto de vista cualitativo. Es decir, no sólo estamos frente a la posibilidad real de exigirle al estado el listado antes mencionado, sino que además la publicación de todos los datos del mismo en un formato electrónico amigable que disminuya los costos de transacción de su adquisición, y asegure a su vez la posibilidad de su reutilización con fines sociales, económicos, o de control vertical, horizontal o social.

Para ello junto con el plan de reconstrucción nacional, considero que el gobierno debe enviar un instructivo que obligue la publicación de datos por parte de todos los organismos públicos involucrados en la implementación del plan de reconstrucción nacional en una sola página Web, y en un formato abierto y sin restricciones. Esta exigencia permitirá a todos los ciudadanos usar estos datos especialmente en relación con el tremendo potencial de las tecnologías de la información y la Web 2.0, y con ello agregarles valor tanto público como privado.

Lo anterior también permitirá mayor legitimación social del plan, vía transparencia, participación y colaboración, y será un medio idóneo para generar un insumo relevante para un gobierno central que proactivamente busca una mejor gestión, y por ende más y mejores mecanismos de rendición de cuentas en el gasto y uso de los recursos de todos los chilenos.

Rafael Pastor

Se viene Iterativa

Me publican carta hoy en el Mercurio.

Estimado Director,

El cataclismo del 27 de febrero abrió varias ventanas de oportunidad para la agenda política del gobierno de Sebastián Piñera. Una de ellas ha sido aprovechada de manera muy asertiva por la actual administración al sugerir el aumento moderado de los impuestos a las empresas.

Este camino no sólo incorpora nuevamente esta alternativa en la discusión de la agenda pública como un insumo importante para la reconstrucción nacional y la provisión de mejores bienes públicos, sino que implica la apropiación de una solución que es bastante ajena al mundo de la centro derecha, y más bien corresponde a una vieja y frustrada aspiración de la Concertación que no fue posible concretar en los últimos veinte años.

En este sentido, podemos argüir que el gobierno se anota un golazo político al meter la mano dentro de un bolsillo de soluciones político-técnicas ajenas, no sólo porque sigue apoderándose del centro político de la agenda pública, sino que además disipa con ello la inquietud reinante en ciertos sectores en el sentido de que el gobierno de Sebastián Piñera tendría una inclinación a velar más por los intereses de los grandes empresarios que por los del bien común.

Asimismo, con esta apropiación estratégica el gobierno pone en un lugar muy incómodo a la oposición y algunos sectores más radicales de la UDI, ya que para los primeros el alza de impuestos es parte esencial de su ADN político, por lo que obviamente no podrán restarse frente a esta opción por módica que sea perdiendo con ello el patrocinio de la misma, y para los segundos es una opción infundada y equivocada, pero cuyo rechazo en un contexto de reconstrucción nacional resulta moral y políticamente muy poco viable.

La Coalición por el Cambio que Chile Necesita

Hace dos años escribí esto.

Con la perspectiva del tiempo creo que mis recomendaciones no estaban erradas.

"Como casi toda actividad humana, la acción política busca el logro de resultados y la promoción de ciertos valores. Los mismos pueden materializarse no exclusiva, pero sí principalmente mediante el acceso al poder que otorga el gobierno de un estado.

En este sentido, la política exige a sus actores una genuina vocación por el poder como condición para materializar los cambios y objetivos trazados por una coalición política. Sin esa inclinación estricta no hay emprendimiento político real que pueda verdaderamente sustentarse. Tomando en consideración lo señalado, vale la pena tanto enfatizar como reconfigurar aquellas convicciones sobre las cuales podría edificarse un nuevo proyecto político de la Coalición por el Cambio, con el anhelo primordial de ganar las elecciones presidenciales.

1. El Ser Humano como Eje Central de la Política

Sin lugar a dudas la Coalición por el Cambio debe mantener su apego irrestricto a aquella convicción que establece que el hombre es un fin en sí mismo. El estado no es más que un medio que existe principalmente para potenciar el desarrollo y bienestar de las personas organizadas socialmente.

En este sentido, los derechos de la persona son el principal límite a la acción del estado, y por lo mismo todos los medios estatales deben estar exclusivamente al servicio de la misma, para que así los ciudadanos puedan lograr sus fines propios o aquello que consideran valioso. Esta concepción cree que el ser humano es completamente capaz de autodeterminarse y buscar su felicidad de forma independiente. La Coalición por el Cambio debe implementar un proyecto basando su acción política en un cuerpo de ideas consecuentes con la premisa de establecer límites a la acción del gobierno, creyendo profundamente en la soberanía del individuo, como asimismo en un sentido de responsabilidad y respeto por el otro, que debe transcender la administración de dicha libertad individual.

2. Recuperar la Narrativa de lo Propio

La Coalición por el Cambio debe volver a lo que es naturalmente suyo. Debe rescatar su relato modernizador, aquel que siempre se la jugó por el libre mercado (abierto al mundo) como el mejor medio para asignar recursos, y aquel espacio donde se pueden crear los incentivos correctos para que nuestra economía vuelva a crecer al máximo de su capacidad exponencial, para que así el emprendimiento, la competencia leal y la innovación privada y pública vuelvan a florecer.

El modelo liberal actual es producto de un diseño elaborado principalmente por el sector que representa la Coalición por el Cambio, y que ha sido solamente prolongado por la concertación sin realmente creer en el mismo del todo. Es fundamental recordar lo anterior y siempre recalcarlo. Chile es otro gracias al modelo de sociedad liberal que la alianza inició sendos años antes que los demás países de Latinoamérica siguieran las fórmulas del Consenso de Washington.

3. Diferenciarse más que Mimetizarse

Según el principio de exclusión competitiva dos especies idénticas no pueden compartir el mismo nicho ecológico. Con el tiempo, una de ellas indefectiblemente excluirá a la otra. En este sentido, creo que en el futuro la Coalición por el Cambio no debe hacer esfuerzos por mimetizarse con la Concertación, ya que cohabita en una misma ecología política, sino que muy por el contrario debe buscar diferenciarse lo más posible de la misma, y perdurar en dicha diferenciación. Se debe consolidar una postura estratégica para tener un patrón claramente distinto a la izquierda o siquiera un patrón que le permita la realización de acciones similares pero con un estilo notoriamente distinto. Si la Coalición por el Cambio no logra alejarse del discurso paternalista de la Concertación, lo anterior sólo la llevará a continuar excluida del poder. Resulta clave que la alianza retome su relato y lo cultive al máximo, puesto que en el mismo esta la fuerza política que la diferencia y que le augura una postura estratégica perdurable en el tiempo.

4. Más allá del Rol Subsidiario del Estado y de la anticuada Dicotomía Estado-Mercado

La alianza debe alejarse de la falsa dicotomía estado-mercado. Actualmente se necesita más mercado y un mejor estado. En este sentido se debe buscar la necesaria voluntad política para modernizar un estado que no sólo promueva la eficiencia y efectividad de la gestión de ministerios, agencias estatales, y empresas públicas, sino que también el logro de resultados estratégicos que generen valor público. La gerencia del estado debe ir mucho más allá de solamente administrar eficientemente los recursos escasos, sino más importantemente debe ser capaz de generar objetivos estratégicos nacionales que trasciendan la coyuntura política del momento. El estado no solamente debe llegar donde no llegan los privados, sino que debe anticiparse a las discontinuidades y generar las conversaciones y redes necesarias para que los privados se adelanten a las tendencias mundiales, y se arriesguen a generar resultados valiosos.

5. Cambiar el Sistema Productivo y el Posicionamiento de la Economía de Chile en el Mundo

La Coalición por el Cambio debe reconocer que el buen funcionamiento del mercado tiene límites. Tanto los mercados como los gobiernos tiene fallas, por lo que la alianza se la debe jugar por diseñar un estado moderno que busque crear alianzas estratégicas con el sector privado para que los gobiernos centrales y locales puedan acceder a la información suficiente para tomar decisiones aptas que generen cambios en nuestro sistema productivo y su posicionamiento a nivel internacional. No basta con ser una economía abierta al mundo que exporta commodities y ciertos servicios. La Coalición por el Cambio debe estar convencida de que si bien las políticas selectivas poseen riesgos, no es menos cierto que también pueden tener un retorno altísimo. Sólo mediante productos y servicios distintos podemos diferenciarnos a nivel internacional. El estado necesita crear los incentivos para incorporar conocimiento tecnológico a nuestros productos y servicios para así generar mayor valor agregado y crear encadenamientos productivos frontales, posteriores y laterales que promocionen más equidad social y exijan mejores niveles de educación. Chile necesita con urgencia un sistema productivo con retornos dinámicos y crecientes. El país no saca nada con tener una estrategia de regionalismo aditivo (TLCs con todo el mundo), si seguimos exportando básicamente commodities. Un buen ejemplo de que Chile ha sido capaz de elegir ganadores en el pasado es el caso de la industria del salmón en Chile, que fue patrocinada por Fundación Chile, en una de las iniciativas mixtas (pública-privada) más exitosa de nuestro país. La Coalición por el Cambio debe aprender a usar las políticas selectivas más a menudo y no desconfiar tanto de ellas. Dejar la obsesión por destacar siempre lo que el estado hace mal y no lo que hace bien.

6. Entender la fuerza de un gobierno en Red o 2.0

Entender que la acción política debe ejecutarse en red, ya que los problemas públicos son cada día menos verticales, y por ende requieren de soluciones más integrales y horizontales. Las redes impulsadas principalmente por la web 2.0, con sus modelos colaborativos, exigen que los gobiernos estén en sintonía directa con los ciudadanos, y por ende sean mucho más capaces de colaborar de forma intersectorial para hacerse cargo de las inquietudes de la comunidad. Asimismo, estas redes hacen que los gobiernos estén directamente expuestos a la crítica y fiscalización de los ciudadanos (control social). La Coalición por el Cambio debe entender que con las nuevas tecnologías la democracia se hace cada día más participativa y más horizontal. Una alianza inclusiva y conformada por personas que se coordinan en red es la llamada a liderar un próspero y próximo Chile."

Participo en Programa Una Nueva Mañana de Radio Cooperativa

Compartí micrófonos con Ernesto Ottone y Andrés Palma.

Comparto con ustedes una carta al Director del Mercurio que me publicaron. La escribí con Gonzalo Iglesias.

Transparencia: más pro-actividad que pasividad [1]

Con la aprobación y reciente entrada en vigencia de la nueva Ley de Acceso a la Información Pública (LAP) se va completando uno de los ciclos de reformas administrativas de “segunda generación” más notables en la historia del Chile moderno. Tal como nos recuerdan Navia y Velasco en su artículo titulado ‘The Politics of Second Generation Reforms in Latin America’*, este tipo de reformas se caracterizan menos por declaraciones tajantes acerca de los instrumentos técnicos que por el establecimiento de metas de resultados o impactos deseados (la disminución de la corrupción, la reducción de la pobreza, etc.) y la importancia que adquieren los aspectos cualitativos del proceso decisorio. En este sentido, la LAP y el Consejo para la Transparencia (CPT) resultan ejemplos claros del costoso y difícil proceso implícito en la formulación e implementación de una reforma de segunda generación, así como de la particular (exitoso, podría decirse) mezcla de confrontación y consenso que ha caracterizado al proceso de formulación de políticas públicas en Chile.

Es probable que a esta revolución silenciosa la siga un periodo menos espectacular pero más bullicioso de reformas en el margen, dominado por las tensiones de la implementación y el necesario ajuste iterativo de los marcos jurídicos, organizacionales y culturales. En vistas de ello, y sin perjuicio de lo anterior, creemos importante tener presente las siguientes premisas a efectos de no perder el norte en el esfuerzo por promover la transparencia en todos los ámbitos públicos.

En primer lugar, resulta necesario evitar la tendencia reduccionista a ver a las políticas de transparencia simplemente como una mera herramienta anticorrupción. Con todo lo importante que dicho aspecto puede resultar, la misión más amplia de la LAP y del CPT debe ser la de asegurar que el ciclo de las políticas públicas sea alimentado con datos relevantes, fiables y precisos, respaldado por sistemas de información adecuados, y buenas prácticas de gestión del conocimiento. Conectado a lo anterior, es igualmente preciso evitar la tendencia ingenua de creer que leyes que promueven la transparencia serán cura para todos los males de la esfera pública. Esto no solo es erróneo sino también peligroso, por cuanto la transparencia constituye un insumo y no un sustituto de un proceso sano de discusión de políticas públicas. En este sentido, consideramos el manejo de las expectativas ciudadanas y políticas debería formar parte de la agenda inmediata y mediata del CPT.

En segundo lugar, es importante resaltar que el éxito del nuevo marco jurídico en el mediano y largo plazo depende menos de las llamadas medidas de “transparencia pasiva” que de la progresiva efectivización de los 8 principios de acceso a la información pública implícitos en el concepto de “transparencia activa”: los datos deben ser publicados en forma completa, primaria, oportuna, accesible y no discriminatoria, en formatos no propietarios, aptos para su procesamiento y (por ser un bien público) libre de licencias. Desafortunadamente, y aún cuando la LAP registra importantes avances en este aspecto, es de esperar que la implementación de los sistemas pasivos se lleve –al menos en esta primera etapa- buena parte del tiempo, la atención y los recursos financieros a disposición de los Ministerios, los Servicios, las Agencias gubernamentales y los Municipios.

Finalmente, cabe resaltar que si el desafió de la LAP es grande para el lado de la "oferta" - las organizaciones gubernamentales- no lo es menos para el lado de la “demanda” en materia de información pública, en especial ONGs y prensa. Si bien éstas han tenido un rol fundamental en el desarrollo del nuevo marco jurídico, resulta mucho menos claro que ambos sectores posean hoy las capacidades y los recursos humanos adecuados para aprovechar las oportunidades que ofrece su implementación. En otras palabras: trascender la tentación de ejercer cierto voyeurismo administrativo (p.ej. saber cuanto gana quien) y aprovechar la disponibilidad de datos para enriquecer el debate público podría, en muchos casos, exigir un cambio cultural y organizacional equivalente al que se solicita del sector público.

En resumen, consideramos que durante la etapa de implementación de la LAP el foco debería estar orientado a satisfacer los resultados en materia de transparencia activa, antes que a meramente fiscalizar los insumos legalistas que demanda la transparencia pasiva. En la medida que estos principios se vayan materializando, las políticas de transparencia no solo contribuirán a cumplimentar el derecho ciudadano al acceso a la información, sino también a la generación de mejores políticas públicas como las educativas o de salud.

*Capítulo publicado en el libro After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America.


[1] Rafael Pastor (Profesor de la Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo y Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile)

Gonzalo Iglesias (Consultor Internacional)