Comparto con ustedes una muy buena columna de Mario Marcel

La maldición de los recursos naturales y sus antídotos

Mario Marcel

Cuando hace algunos años los economistas acuñaron el concepto de “maldición de los recursos naturales” lo hicieron en el contexto del estudio de los efectos macroeconómicos producidos por la exportación de un recurso natural no renovable. Hoy en día este concepto se ha ampliado considerablemente para intentar explicar por qué muchos países con grandes riquezas naturales, como el petróleo, los minerales y los diamantes se encuentran entre los más atrasados del mundo.

Una de las formas más importantes a través de las cuales las riquezas naturales se conectan con el desarrollo de los países es a través de las finanzas públicas. Muchos países con abundancia de recursos naturales no renovables los explotan a través de empresas públicas, participan en sus rentas a través de sociedades mixtas o, simplemente, recaudan impuestos. Por esta vía el estado capta parte importante de las rentas generadas por estos recursos para canalizarlas a los sectores de la sociedad que no están involucrados en la industria en cuestión o hacia las generaciones futuras que no participarán de esta riqueza una vez que ella se agote. De este modo, el estado podría compensar la dinámica de enclave y cortoplacista de la explotación privada de los recursos naturales y redistribuir sus rentas en beneficio de todo el país.

La estrategia de utilizar al estado para diseminar las rentas de los recursos naturales no renovables claramente ha estado presente en América Latina. En Bolivia, Ecuador, México y Venezuela, entre un 25% y un 50% de los ingresos fiscales provienen de los hidrocarburos. En los últimos años algunos de estos países han buscado aumentar la participación del estado en estas rentas aplicando derechos de explotación, participaciones en utilidades o, incluso, de nacionalizaciones, como en Bolivia.

No obstante, lo que se observa en la mayoría de estos países es que las rentas estatales provenientes de recursos naturales no se traducen necesariamente en financiamiento adicional para programas públicos. En efecto, en ninguno de estos países el gasto público es particularmente elevado, ubicándose en torno al 20% del PIB, cercano al promedio de América Latina y muy por debajo de Brasil, donde el gasto público se acerca al 35% del PIB y se financia íntegramente con impuestos. De hecho, estados ricos en recursos naturales –como Ecuador—se encuentran entre los que menos gastan en sectores sociales en la región.

¿Dónde se va entonces la participación estatal en la renta de los recursos naturales? En la mayoría de estos países la contraparte de estas rentas no es un mayor gasto social, sino menos impuestos. Bolivia, Ecuador, México y Venezuela tienen cargas tributarias cercanas al 10% del PIB y se ubican más o menos en la mitad de la carga tributaria de la región, que ya es baja en relación a la de países más avanzados. Además, esta menor carga tributaria no significa menos impuestos para la mayoría, sino generosas franquicias tributarias para unos pocos. En Ecuador las franquicias del impuesto a la renta equivalen a toda la recaudación neta de este tributo y en México se acercan al 40%.

Sin embargo, la historia no termina aquí. En varios estados ricos en recursos naturales las empresas públicas que los explotan ofrecen tratos particularmente privilegiados a sus empleados y administran subsidios que no pasan por el escrutinio parlamentario. Así por ejemplo, en Ecuador lo que el estado gasta en subsidiar a los combustibles es más que lo que invierte en educación. En Venezuela, la petrolera estatal administra un verdadero presupuesto paralelo de programas públicos y subsidios.

La participación estatal en la renta de los recursos naturales introduce, además un componente especialmente volátil a los ingresos fiscales. Esta volatilidad no sólo es relevante para la macroeconomía, sino para la asignación de los recursos públicos. En períodos de abundancia es común que se financien proyectos de dudosa rentabilidad social, cuyos costos luego se deben abordar en períodos de estrechez. Azerbaiján, país de Europa oriental rico en hidrocarburos, expandió su gasto público en 80% el año pasado y para poder desembolsar estos fondos pagó anticipadamente por importantes proyectos de inversión cuya ejecución aún está por materializarse.

De esta manera, los principales beneficiarios de la renta de los recursos naturales no renovables captados por el estado puede que no sean los más pobres o las generaciones futuras, sino quienes tienen mayor capacidad para influir y presionar a los gobiernos, sean estos contribuyentes de altas rentas, automovilistas, funcionarios o contratistas. Esto ocurre en buena medida porque los recursos naturales no renovables captados por el estado pueden llegar a transformarse en una barrera antes que un puente entre el estado y la ciudadanía.

Al igual como ocurre con el sector privado, las rentas de los recursos no renovables pueden generar la ilusión de una riqueza fácil que igual como llega se puede dilapidar. Cuando parte importante de los ingresos fiscales provienen de estas rentas en lugar de impuestos, la ciudadanía pierde en buena medida la noción de lo que cuestan las cosas y los estados están menos presionados a rendir cuentas por el uso de sus fondos. Esta barrera entre las finanzas públicas y la ciudadanía es especialmente notoria en períodos en que altos precios de los hidrocarburos o minerales generan una sensación de abundancia que relaja la presión para usar bien los recursos fiscales, transformándose en un verdadero velo sobre la acción del estado.

Frente a la maldición de los recursos naturales existen varios antídotos posibles: los fondos de estabilización o la formulación de la política en base a mediciones estructurales del balance fiscal pueden aplanar los ciclos generados por la volatilidad de precios; las empresas estatales pueden estar sujetas a sistemas de gobierno corporativo que aseguren una administración profesional y reduzcan el clientelismo; pueden crearse fondos de largo plazo que distribuyan estas rentas hacia generaciones futuras.

En Chile los ingresos fiscales provenientes del cobre sólo llegan en promedio al 7% del presupuesto y están considerablemente por debajo de lo que se observa en Venezuela o México respecto del petróleo. A estos ingresos se han aplicado efectivos mecanismos de estabilización por 20 años. Pese a ello, el país no está aún inmune a la maldición de los recursos naturales.
Una manifestación de esta realidad es que los chilenos piensan que los ingresos del cobre son mucho más importantes como fuente de financiamiento fiscal que lo que son en la realidad.

La actual bonanza en el mercado del cobre ha alentado numerosas propuestas para usar los excedentes fiscales temporales en rebajas y franquicias tributarias permanentes. La reciente experiencia del conflicto de los trabajadores subcontratados de CODELCO revela que la gobernabilidad corporativa de la minera estatal es vulnerable a las presiones políticas y que el vínculo entre la gestión de la empresa y las finanzas públicas aún no es cabalmente entendido por el país.

Sin ir más lejos, el Presidente de la Conferencia Episcopal que actuó de mediador en el conflicto vinculó los beneficios obtenidos por los trabajadores con la reducción de la desigualdad en el país sin reparar que los excedentes de CODELCO no van a nutrir el bolsillo de un acaudalado empresario, sino a financiar el gasto social en beneficio de los más pobres.

Chile tiene aún mucho por hacer para conjurar la maldición de los recursos naturales. Sería importante avanzar antes que el actual ciclo de altos precios del cobre termine como lo han hecho todos los anteriores y el sueño de la abundancia deje paso a un triste despertar.